纵观当今和未来，电脑技术、数字技术将三大传统媒体和网络、手机两种新兴媒体融为一体，与此同时先进传播科技——如光纤光缆、人造卫星、电脑——的组合使用，生成“超级信息高速公路”，它将大众传媒、家居生活、投资买卖、私人通讯、学习、娱乐集成一块。由于数字化科技、宽频传输及压缩技术在短时间内同时进展，不同形式的传媒之间出现了互换互联现象，电信、广播电视、网络之间的藩篱已被打破，如有线电视缆线电话、网络电话与传统电信电话，宽频互动多媒体平台服务（MOD）、影音网站服务与有线电视，Cable modem及ADSL宽频上网与传统的电话拨号上网，它们之间的界限已不知不觉消弭，广播电视、电信、网络实现汇流，产生了“大媒体”。“大媒体”（mega-media）概念是美国人凯文·曼尼（Kevin Maney）在其著作《大媒体》中自创的一个新词，用来描述传媒业不分领域全面竞争的现象，即传统大众传媒业、电信业、信息（网络）业都将统合到一种新的产业之下。在此，笔者试图在广义和狭义两个层次上使用“大媒体”概念，广义者类同于曼尼的意思，狭义者指的是报纸、广播、电视、网络融合后的媒体。不管哪一个层次，因特网都在其中起着核心的作用。
多种技术生成的媒体融合后的全新景观，使得法律制定者一时眼花缭乱、无所适从，不知如何下手管理新闻传媒。但是，经过一段时间的沉淀以后，西方国家和一些发达地区逐渐明确了如下一些媒介融合后的法制原则。
一、法律政策整合原则
西方国家的传播管理政策，可以用三分法来归类，第一类针对印刷出版业，第二类针对广播业，第三类针对电信业。但是，在整合的电信传播市场下，三分法已不适用了。正如布朗斯康指出：“过去管制传播传输工具的法律，特别是以邮件、电话、报纸、有线电视及广播电台为模式所发展出来的法规，在电子数字化的传播时代将产生法律不适用的窘境。这种现象的出现是因为管制者无法来分别上面所传输的信息到底该归那一种法律、那一种模式来管。虽然管制者大可以将目前网络上所提供的服务进行分类，譬如，以计算机上的BBS或视讯会议来分类，但是这些新的信息服务事实上并无法适用于过去所建立的法律管制机制。”正如上面所分析，现在的传播媒介已不是传统的单一媒介了，而是融合了的媒介。分散的无线广播电视法、有线广播电视法、卫星电视法、电信法等已经无法针对媒体的融合现象来实行结构与行为规范，新科技所衍生的规范议题，势必要求法规突破其原有架构，重新定位并解释，于是，世界各国、各种组织已开始着手整并传媒管理机构和整合传媒管理规范。欧盟于1997年就发布了《电信、媒体、信息科技融合以及管制执行中的绿皮书》（Green Paper on the Convergence of the Telecommunications， Media and Information Technology Sectors， and the Implications for Regulation）。我国台湾地区在2003年5月将无线广播电视法、有线电视法、卫星电视法合并为《广播电视法》。据香港《文汇报》报道，香港工商及科技局局长曾俊华表示，由于科技发展迅速，互联网、电信及广播业的界线日趋模糊，故港府拟将电讯管理局及广播事务管理局合并，并预计在2005年初推出咨询文件，就合并事宜咨询公众三个月。曾俊华表示，鉴于要应付不断汇流的科技和服务转变所带来的冲击，故有必要设立一个单一的、既精简又专业的规管机构，以就有关的规管事宜作出迅速回应和协调，让营办商可适时利用先进科技，提供更多崭新服务及促进整个通信、媒体业的发展。以前，英国的通讯传播管理工作相当分散。贸工部（DTI）管电信政策、发电信执照，电信管理局（OFTEL）负责电信监理，文化媒体体育部（DCMS）负责传播政策，独立电视委员会（ITC），广播标准委员会（BSC）以及广播局（Radio Authority）、无线电管理局（Radio communication Agency）则负责执行工作。公元2000年12月，英国文化体育部及贸工部联合发表一份名为《传播的新未来》（A New Future For Communication）的白皮书，建议将电信、信息、传播各机关整合为一个单一机关。2002年3月间，英国国会正式通过法案（Office of Communication Act 2002），成立通信管理局（OFCOM），确立法源，并于随后的2003年正式通过新版《传播法案》（Communication Act 2003），对OFCOM的执掌进行了明确的授权。根据新法授权，未来OFCOM将逐步整合OFTEL、ITC、BSC、R. Auth、RA五个单位的职权，此前并未纳入任何政府单位管理的BBC也将在OFCOM管理范围之内。
二、管理分散原则
电脑技术的应用带给了记者更多的自主权。为了及时报道新闻，记者必须成为自己的编辑，于是拥有了部分的编辑权，而报社编辑则失去了部分的控制权。此外，以现场直播的为例，电台电视台的记者通过卫星传送方式来进行采访时，时间不允许他将新闻制作成其理想的形态，这意味着记者也在一定程度上失去了对内容的控制权。传播的即时性无疑给控制提出了前所未有的技术难题。传统的传播方式利用信息生成阶段中的时间差，通过有选择地取舍、有目的地删改实施控制，而即时性要求简化过程，减少人为干预，对信息的控制只能放到信息使用阶段中去，以确保不良信息不至于被传输给不符合接收条件的受众，例如为电视频道加密，为进入色情网站设置技术障碍等。这样，媒体的传统的金字塔型的组织管理结构已经不适应现代传播科技的要求，它正在改变为网络型的组织管理机构，同时也改变着媒体的机构设置。由于计算机和互联网络的应用以及多种媒体的代同作用，过去单一的信息传输渠道改变为全方位、多层次、多形式的传输渠道，管理上层和管理下层获得信息的范围、数量、时差上的区别不断缩小，当管理高层获得某种重要信息时，管理低层也都获得了这种信息。管理高层渐渐失去了以前垄断信息从而垄断决策过程的优势。在网络型的管理机构里，信息的传输渠道，除了有由上层到下层的垂直渠道外，还有同一层次的各管理机构部门和人员之间的横向渠道；不仅媒体的高层可以及时获得全局的信息，而且媒体其他各层次的部门和人员也能及时获得全局的信息；媒体管理的权力不是只集中在高层，而是适当地分配到媒体各部门。只有这样，媒体才能对环境的各种变化及时做出反应。
传媒管理分散原则自然应包括传媒自律的民间行为。“自律先行，法律慎行。”美国的《通信净化法》和《儿童在线保护法》都引起了很大的争议，美国的两个法案还被法院裁决违宪。世界上第一部规范Internet的法律——德国的《多媒体法》，于1997年8月1日开始实施。但它同样引起了网络服务提供者和使用者的激烈争论，在国际上褒贬不一。综上，“越来越多的案例证明，急于对网络的发展和行为立法，效果往往并不理想”。一些专家表示，行业协会的协调与行业自律是解决目前很多法律难题的有效方式，还能够减少业界相互诉讼所带来的负面影响。
三、管理国际化原则
网络的全球性特征必须靠世界各国彼此合作才能实施有效管制，不能够在单一国家环境内来完成，它只有靠国际法律才能对各参与国具有管制的力量。这需要在充分照顾各国的政治、经济和文化传统的基础上达成共识，从而制定国际法和运用国际法。这种网络国际法可以先由网络界组成的国际组织来制定，准确地说，它是一种类似于现行国际法的互联网络规则。
传播新科技对传统法规政策和组织机构的影响，在通信传播政策发展过程中甚为显著。就组织机构而言，国际电报联盟（International Telegraph Union）以及由它转变而来的国际电信联盟（International Telecommunications Union， ITU）两个国际组织的诞生，就是电报技术所直接促成的。卡伯与迪斯特勒（Cable & Distler）在 “皇家国际电信政策研究所”（Royal Institute of International Telecommunication Policy）的一篇政策研究报告中指出，全球电信传播的成长，已超越一个国家本身的管制能力而无法成功地协调产生一个适应于全球的管制机构，因此，在新成立的任何国际电信管制组织之内，必须引入“全球管制者”的理念。“全球管制者”将扮演打开原先封闭的电信传播市场的重要角色，并且在国家以及区域性的管制机制系统之间建立一个兼容的管制组织。除了世贸组织（WTO）之外，其它的跨国性组织在发展整个全球管制机制的努力上都已扮演了相当重要的角色，这包括了国际电信联盟（ITU）、国际经合组织（OECD）、国际标准组织（ISO）以及全球智能财产权组织（WIPO）等重要的国际组织。此外，区域性的组织对于电信传播、信息市场的相关议题亦扮演了一个达成区域共识的角色，这些区域组织包括有：跨美洲电信组织（CITEL）、全美洲国家组织（OAS）、亚太经合会议（APEC）、东南非洲运输及交通组织（SATCC）以及欧洲邮电组织联盟（CEPT）等。在促进网络发展与科技合作上，这些区域性的组织在未来也可以扮演十分重要的区域性角色。就有卫星传播关法规政策而言，1963年，联合国大会通过了《各国开发及使用外太空的法律管理原则》，国际电信联盟在1971年首次分配卫星电波波段。70年代中，在哥伦比亚的倡议下，8个赤道国发表了《波哥大宣言》，宣布他们拥有地球同步轨道的特权。后来，苏联提议签订条约，就卫星的内容设定限制，禁止在未取得国家事先同意的情况下，将卫星讯号传送至该国。这就是著名的“事先同意”原则。但是，“和平使用外太空委员会”的会员国没有同意这个原则，建议相关国家用具体的技术方法来防止和堵截他国卫星讯号的侵入。但由于科技的发展，这些防范技术形同虚设。1982年，联合国批准并接受了“各国人造卫星进行国际直接电视广播的管理原则”，其中包括了“事先同意”条款。
四、技术中立原则
基于传播新技术的易变性特点，传播立法应保持“技术中立”原则，允许多种技术并行发展，以保证法律的适应性和灵活性。政府应秉承技术中立的立场来面临新科技发展；政府对其扶持或是管制，都会造成该科技对人们生活的影响。因此，政府特别应该着力创造一个良好的管制环境，借助立法革新来建立一个竞争有序、科技中立的环境。对于传播内容、特别是新闻内容的取决，不应由政府机关或是其它单位来决定，而应将选择内容的权利交给使用者，让使用者在传媒上，依循信息传播的本质，使信息得以繁衍并创新。网络为个人、团体、政府和其它国际组织进行信息传送和信息交流提供了前所未有的便利，同时又为言论传播提供了技术上的保障与支持。开放巨大的“信息交易平台”和“自由、流动的观念市场”。从这一点出发，在对因特网进行立法规范的时候，应当更多地采取协调而不是限制的标准。力争做到以技术管技术，落实内容分级制度。世界各国对电视和网络色情内容的管理趋势是，主张以分级制度方式，对信息设定规范标准，制定清楚而明显的分级符号，让标准与符号人人尽知，使受众在进入节目或网页时，成人或未成年人能够事先做出预防与准备。
至此，我们相关的思考是：一、传媒法规政策应该与传播科技发展达致一种和谐、平衡，技术管理方面的内容应该是传媒法的一个重要部分，要求立法者中必须有通晓相关技术的人。二、以媒体融合观念去构建大传播法框架，以人类传播相关活动及其规范为核心，将通信法、信息法纳入传播法的体系之中，在言论自由精神、大众传播规范、媒体管理三个层面构筑其架构。三、从科学技术发展的角度思考我们的法律理念和法律概念，以使其兴废合乎时代潮流，合乎自由、公正、效率的要求，造法者要有法理和概念的与时俱进的创新能力。四、法律政策的制定要有国际化视野，要积极加入到传媒国际化管理的讨论和建设当中去。当今世界，防止少数大国凭恃技术优势施行文化霸权策略已是主流意见，我们必须早作传媒国际化潮流中的进取与防御准备。
（本文是湖南省社科基金立项课题“现代传播技术变革与新闻传媒法律、政策”（编号05ZC09）的阶段性成果）
（作者系湖南师范大学新闻与传播学院教授、副院长、新闻学博士）
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