政府的基本功能是提供社会博弈的基本规则。作为合法使用强制力的政治组织，政府有权利决定什么样的制度存在，其目的在于使自己的效用最大化。在国家的效用函数中，既有物质利益的计算，也有非物质利益——诸如政治稳定、统治轶序、社会威望等——的权衡。政府的效用函数决定了其在新闻制度变迁过程中的作用。本文通过对我国新闻制度变迁的实际分析认为，政府在我国新闻体制变迁中的作用表现在两个方面：一是在具体制度变迁中的柔性导引，二是在根本制度变迁中的刚性控制。①
一、柔性导引
所谓柔性导引，是指在具体制度以及基本制度变迁过程中，政府对新闻媒体对既有制度发动的一次次“突破”行为采取了宽容的态度，对这一过程中出现的问题，一般情况下不进行强制干预（其前提是不威胁根本制度），主要以禁令性制度形式出现，从而给新闻媒体更多自我调整、自我提升的空间。其表现形式有三：（1）主动提供制度供给；（2）对某一制度创新或突破的肯定和支持；（3）以禁令性制度形式加以引导。
1、主动提供制度供给
这主要是指由政府建立或确定某种制度安排，以消除制度不均衡状况。在这一过程中，政府扮演着初级行动团体的角色。这在恢复广告和组建传媒集团中表现得较为典型。
上世纪七十年代末，在一些新闻媒体率先刊登广告后，国家很快对此做出反应，以法规及法律的形式使广告经营这一制度安排得以确立。1979年11月8日，中共中央宣传部《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》指出：“各报刊广播、电视在刊登和播放国内产品广告的同时，可开展外国商品广告业务。” 1982年6月，国家工商局发布《广告管理暂行条例》。1987年10月国务院发布《广告管理条例》，1988年新闻出版署和国家行政事务管理局颁发《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和多种经营活动的暂行办法》。1994年1月，全国人民代表大会常务委员会审议通过《中华人民共和国广告法》，以法律的形式对广告范围、广告准则、广告活动的监督管理、特殊商品广告审查、法律责任等做出了明确规定。从部门规章、行政法规到法律，新闻媒体广告经营作为一种正式的制度安排逐渐被确立和强化。
如果说在恢复广告方面，政府的制度创新尚晚于新闻媒体的创新，那么组建传媒集团则是政府着力推动的结果。1994年6月，国家新闻出版署召集十家新闻单位在杭州召开了全国首次报业集团研讨会，就成立报业集团的必要性、时机、基本条件、报业集团的性质和组织机构等问题达成了基本共识。5个月后，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强和改进书报刊影视市场管理的意见》[中办发（1994）19号]，明确提出“选择条件较好的单位，进行组建报业集团、出版集团的试点。” 随着1996年我国第一家报业集团广州日报报业集团的问世及试点成功，“组建传媒集团”的字眼频频出现在政府文件之中。
政府提供或不提供某一制度安排的供给，当然有建立这项制度安排收益成本的权衡。就恢复广告经营而言，政府之所以提供这项制度安排主要是为了缓解日益沉重的财政负担，而这项制度安排的施行又无碍新闻媒介的喉舌性质。九十年代后，新闻媒体迅猛增长的广告收入日渐成为国民收入的重要组成部分，政府随即以国家法律的形式对这一制度安排加以强化。就组建传媒集团来说，既可以方便政府对新闻媒体的管理，降低管理成本，同时又可以使国家的政治文化利益得到有效维护，另外还可以使报业市场大战中出现的无序竞争、恶性竞争、不正当竞争等问题得到遏制。要而言之，组建集团、恢复广告经营这两项制度安排都可以使政府效用最大化，所以政府主动建立，自上而下予以推行。
2、对某一制度创新的肯定、支持或默认
新闻媒体自发进行的某一制度创新能否成为一般的行为准则得到普遍推行和遵守，取决于政府对于这项制度安排的预期成本和预期收益的评估。如果建立这一新制度的预期收益大于预期成本，政府便会对其进行事后追认，即以文件、法规的形式确认这一新制度。这在自办发行、扩版增容、党报创办都市报等经营制度方面以及报道制度、人事制度、分配制度等方面都有所表现。另外，由于具体制度的改变，促进基本制度的某些方面也做出相应调整，诸如新闻媒体的属性、功能、国家管理方式等。对此，政府也逐渐予以追认，并以文件、法规或部门规章的形式使其得以确立。
3、以禁令性制度形式予以引导，给予新闻媒体更多的自主空间
制度从其构架方式可以分为指令性（prescriptive）制度和禁令性(proscriptive)制度。指令性制度是一种精确地指示人们“应该干什么”的制度形式，它具有明确的目标指向，因而人们的自主判断和行动受到极大地限制。禁令性制度则是通过禁止某些有害的行为类型达到规范人们行为的目的，但在“干什么”上则给行动者留下很大的自由。②
在具体制度变迁过程中，政府一方面通过提供某一制度安排的供给，对新闻媒体自发进行的制度创新给予肯定、支持和默许，从而推进具体制度的变迁。另一方面，针对具体制度变迁过程中出现的某些有害行为以禁令性制度的形式予以禁止，比如针对新闻媒体在广告经营方面出现的“新闻广告”、以新闻形式进行企业形象宣传等有害于广告业健康发展的行为予以禁止。③在报刊发行方面，，一些新闻媒体为了提高发行量、强行摊派、强迫征订、搞回扣、高奖励或利用职权发行，严重扰乱了报刊发行市场秩序，对此，政府也下专文予以禁止。④尤其对于“有偿新闻”泛滥成灾问题，政府更是不遗余力加以禁止。另外，对于新闻媒体市场化过程中低俗出现的一味迎合受众浅层次需要的报道倾向，对扩版增容热中出现的无序、混乱现象等，政府也以禁令性制度的形式加以矫正和引导。
二、刚性控制
对于具体制度变迁，政府或是主动提供制度安排，或是支持、肯定或默许新闻媒体自发进行的制度创新，大体表现出给予一定自由空间的宽容特征。但是，政府的这种宽容态度是有前提的，即新闻媒体自发的制度创新活动不能偏离其应恪守的根本行为准则，或者使这些根本的行为准则受到潜在威胁。这些根本的行为准则与国家利益和社会利益紧密相连。如果新闻媒体的某些做法（无论是有意的还是无意的）违反了这些行为准则，政府将会进行干预，或者对新闻媒体实施强制性清理整顿，从而强化和巩固这些根本的行为准则，使其处于不可动摇的地位。此即为“刚性控制”。
大体而言，这些根本的行为准则主要包括新闻媒体的根本性质和任务、新闻媒体的所有制性质、新闻媒体的创办资格、新闻市场秩序等。也就是属于根本制度和基本制度的行为准则。就内容方面而言，政府对新闻制度变迁的刚性控制主要表现在两个方面：（1）、对新闻媒体根本性质和任务的维护和巩固；（2）、对新闻媒体制度创新的否定与驳回。
1、对新闻媒体根本性质和任务的维护和巩固
新闻媒体的根本性质和任务是我国新闻制度的核心内容，它决定了新闻媒体“为谁服务” 这一根本问题，直接关乎国家利益和社会利益。其根本内容有：（1）、新闻媒体是党和政府的喉舌，也是人民的喉舌，要坚持为社会主义服务、为人民服务的方向；（2）、新闻媒体必须自觉接受党和政府的领导；（3）、新闻媒体必须坚持正确的舆论导向，以正面宣传为主。
一般而言，党和政府主要通过两种方式维护和巩固这些根本性的行为准则：一是正面的树立和巩固，即以法律、法规的形式，或者通过党政主要领导人的讲话树立和不断强化这些行为准则。二是反面的强化，即通过对违反这些准则的行为的惩罚以强化这些行为准则。惩罚包括警告、经济处罚、停刊（播）、中止出版权等。比如八十年代党和政府对新闻媒体多次进行清理整顿，最主要的原因是这一时期一些新闻媒体的做法偏离了其应恪守的根本行为准则，造成了极其恶劣的政治影响和社会影响。在此情况下，国家利益和政治利益成为政府效用函数中压倒一切的因素，为维护之，可以采取强有力的手段进行干预。另外，2001年“警告制度”的建立也可视作政府维护根本行为准则的制度安排之一。
2、对新闻媒体自发进行的某些制度创新予以否定或“驳回”
当新闻媒体在具体制度层面自发倡导的某些制度创新有可能使基本制度层面的制度安排乃至根本制度发生改变，由此影响到国家效用函数最大化，政府会采取行动，否定或驳回这些制度安排，重申和强化基本制度层面的某些制度安排。政府对新闻媒体所有者性质和传媒准入资格这两个制度安排的重申和强化，是这一方面的突出表现。
新闻媒介的所有制形式，即新闻媒体为国家所有、为社会共有还是为私人所有，是新闻制度的基本内容，并由此形成了不同类型的新闻制度。在建国后形成的高度集中的新闻制度下，新闻媒介运行资金全数由国家财政拨给，新闻媒介毫无疑问属于国家所有。
改革开放以后，一些新闻媒体或是为了解决运行资金不足的问题，或是基于获取最大化利润的目的，开始吸纳私人资本、集体资本以及外国资本，从而打破了政府一元投资的格局，新闻媒体的资本构成多元化和复杂化，非政府资本的涌入使新闻媒体的所有权问题变得极其敏感。一些投资者依据“谁投资，谁所有”这一企业产权界定原则，要求拥有对新闻媒体的所有权。这在《精品购物指南》及其母报《中国经营报》与其主办单位中国社会科学院的“产权纠纷案”中表现得尤为典型。对此，政府予以明确表态，以坚定的立场重申了我国新闻媒体属于全民所有制单位，其资产属于国家所有这一制度安排，并指出：“谁投资，谁所有”这一企业产权认定原则不适用于新闻出版广播影视业这一特殊行业。⑤
与新闻媒体所有制密切相关的另一个制度安排是新闻传媒业的产业准入资格，即新闻媒体由谁创办，哪些资本可以进入新闻媒体。对此，政府相关法律、法规和文件明确指出：（1）、新闻媒体不吸收个人资本、集体资本；（2）、外资禁入新闻出版广播影视业；（3）、新闻宣传部门可在新闻传媒业内部融资，新闻媒体的经营部门可吸收业外国有大型企事业单位资本。⑥这些规定实际上是对九十年代以来资本与媒体“两情相悦”的自发制度创新的驳回。
三、小结
通过以上分析，我们可以发现，推动我国新闻制度变迁的主体有二：一是新闻媒体，二是政府。新闻媒体是具体制度变迁的发动者和实施者。其过程是一些扮演着创新角色的新闻媒体在洞察到由制度不均衡产生的获利机会后，率先倡导某一制度创新，其他新闻媒体在有利可图的情况下纷纷跟进，从而使这一新的制度安排被较为广泛地采用和遵循。而作为新闻媒体所有者的国家，在对新的制度安排的预期成本和预期收益进行评估后，或是默认、肯定、支持这一制度创新，并以法律、法规或规章的形式使其“合法化”；或是否定驳回这些制度创新，尤其是当新闻媒体倡导的某些制度创新偏离了其本应恪守的最根本的行为准则，对国家利益和社会利益产生可能重大危害的时候，政府会对此强力干预，使新闻媒体回到既定的制度轨道上。
（作者系西北民族大学语言文化传播学院讲师）
注释:
①在《新闻制度内涵及新闻制度层级略论》一文中，笔者将中国新闻制度（外在）区分为自上而下、密不可分的三个层次：顶层的根本制度、中层的基本制度和底层的具体制度。根本制度要解决的是新闻媒体代表着哪些人的利益、为谁服务等根本性问题。这是对于新闻传媒的政治属性和根本性质的规定。根本制度属于一定新闻制度的内层，是新闻制度的核心。基本制度就是国家管理新闻媒体的规范体系。基本制度要解决的主要问题有：（1）、新闻媒体的所有制性质；（2）、新闻媒体的创办权；（3）、新闻媒体的基本角色规定；（4）、国家管理新闻媒体的基本模式；（5）、不同新闻媒体的组合方式和竞争规则。具体制度，即一系列具有明显可操作性的规则、程序、方式等，也就是新闻媒体的微观运行机制。主要包括：采编（报道）制度、经营制度、融资制度、人事制度等。这些制度不仅规约着新闻机构（组织）的新闻传播行为，也规约着新闻从业者（个人）的新闻传播行为。
②参阅柯武刚，史漫飞：《制度经济学》，北京：商务印书馆，2000年10月第一版，第115-116页。
③参阅国家工商行政管理局、广播电视部、文化部：《关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告有关问题的通知》；新闻出版署：《关于转发上海市新闻出版局〈关于禁止用新闻形式进行企业形象广告宣传的通知〉的通知》
④参阅中宣部、邮电部、新闻出版署：《关于制止报刊征订工作中不正之风的通知》；农业部、新闻出版署、国务院纠正行业不正之风办公室：《关于坚决制止向农村和农民摊派报刊征订任务的通知》；中办、国办：《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻农民负担的通知》。
⑤国务院机关事务管理局、国家新闻出版署、中华人民共和国财政部：《关于中国经营报精品购物指南产权界定的函》，1999年9月27日。
⑥参阅《中华人民共和国外资企业实施细则》，国务院机关事务管理局、国家新闻出版署、财政部：《关于中国经营报精品购物指南产权界定的函》，1999年9月27日；中办、国办：《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。
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